NETRALITAS BIROKRASI; SYSTEMATIC LITERATURE REVIEW - Fikri Habibi; Stephanie Velma (Jurnal Inovasi dan Kreativitas (JIKa), 2025)
Masalah: Birokrasi tidak bersikap dan bertindak secara netral dan menjadi alat atau instrumen kekuasaan sehingga mengabaikan tugas utamanya Tujuan: Melakukan analisis terhadap konsep netralitas birokrasi sebagai konsekuensi hubungan antara politik dan administrasi Metodologi: Riset ini dilakukan melalui studi literatur dengan pencarian artikel menggunakan dua kata kunci yaitu Neutral Competence dan Neutrality of Bureaucracy Temuan: Perdebatan antara Neutral Competence dan Responsive Competence mewarnai diskursus netralitas birokrasi yang menimbulkan dilema. Kritik terhadap dikotomi politik dan administrasi juga mempengaruhi konsep netralitas birokrasi. Netralitas birokrasi dapat dilakukan pada wilayah politik kekuasaan yang sempit, sementara pada aspek kebijakan birokrasi dituntut mampu mewujudkan nilai dan kepentingan publik. Jenis Penelitian: Studi Literatur   Kata Kunci: Netralitas Birokrasi, Hubungan Politik dan Birokrasi, SLR   Abstract Problem: The bureaucracy does not act and behave neutrally and becomes a tool or instrument of power, thus neglecting its primary duties. Purpose: To analyze the concept of bureaucratic neutrality as a consequence of the relationship between politics and administration. Methodology: This research was conducted through a literature review using two keywords: Neutral Competence and Neutrality of Bureaucracy. Findings: The debate between Neutral Competence and Responsive Competence colors the discourse on bureaucratic neutrality, creating a dilemma. Criticism of the dichotomy between politics and administration also influences the concept of bureaucratic neutrality. Bureaucratic neutrality can be implemented within the narrow realm of political power, while in policy aspects, the bureaucracy is required to realize public values ​​and interests. Research Type: Literature Review   Keywords: Bureaucratic Neutrality, Political and Bureaucratic Relations, SLR     LATAR BELAKANG MASALAH Birokrasi memainkan peran strategis sehingga penyelenggaraan pemerintahan dapat berjalan dengan efektif, efisien dan berkeadilan. Tugas utama birokrasi adalah melayani masyarakat yang memastikan public goods terdistribusi dengan baik kepada masyarakat. Pada aspek kebijakan, birokrasi bertanggung jawab agar setiap kebijakan yang sudah dibuat memberikan dampak positif terhadap masyarakat. Birokrasi adalah aktor penting dalam aktivitas pembangunan bangsa (Abdullah, 2020). Sejalan dengan pendapat tersebut, dalam pandangan Ali Farazmand birokrasi adalah organisasi yang harus memberikan dampak baik secara internal maupun eksternal (Farazmand, 2010). Nilai strategis birokrasi dapat dilihat dari pandangan Hegel yang menempatkannya sebagai jembatan penghubung antara rakyat dan pemerintah. Pada satu sisi, birokrasi menjadi aktor yang menghubungkan seluruh aspirasi dan kepentingan masyarakat tersampaikan kepada pemerintah dan diakomodir dalam bentuk kebijakan. Pada sisi pemerintah, birokrasi memiliki tugas agar seluruh kebijakan pemerintah dapat dilaksanakan dengan baik agar memberikan manfaat untuk masyarakat. Nilai strategis tersebut menuntut birokrasi harus memiliki tingkat profesionalisme dan integritas yang tinggi dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Adanya kekurangan pada pada salah satu komponen (baik profesionalisme maupun integritas) dapat menyebabkan kinerja birokrasi yang rendah. Meskipun demikian, kritik terhadap birokrasi tidak pernah surut hingga saat ini terutama pada aspek kinerja. Birokrasi sering kali dikaitkan dengan kinerja yang lambat, red tape, inefisiensi, koruptif, instrumen politisasi dan lain sebagainya. Seluruh kritik tersebut berujung pada penilaian bahwa birokrasi tidak mampu menjalankan tugas utama layanan publik secara optimal. Penyebabnya sebagaimana dikemukakan oleh Gerald Caiden (Caiden, 1991) yaitu bureaupathologies. Patologi birokrasi telah merusak pondasi dan bangunan birokrasi dan menyebabkan capaian kinerja pemerintahan yang rendah. Salah satu aspek penting sekaligus menjadi masalah akut dalam birokrasi yaitu netralitas birokrasi. Netralitas merupakan nilai dan prinsip yang sangat fundamental di dalam administrasi publik dan birokrasi (Hustedt & Salomonsen, 2014) (Hustedt & Salomonsen, 2018). Prinsip ini menempatkan birokrasi untuk tidak memiliki keberpihakan dalam menjalankan tugas utamanya memberikan pelayanan publik. Netralitas pandangan Max Weber bermakna terjadinya proses depolitisasi birokrasi dalam tujuan politik. Birokrasi sangat imparsial dan impersonal di mana profesionalisme menjadi dasar di dalam menjalankan tugas-tugasnya. Birokrasi tidak memiliki keberpihakan atau afiliasi politik kekuasaan baik dalam politik elektoral maupun pelanggengan kekuasaan.   Birokrasi jelas memiliki potensi untuk bertindak tidak netral dan fakta telah membuktikan demikian dan terjadi hampir di negara manapun. Birokrasi berada pada sisi kekuasaan bukan berdiri pada public interests dan public values. Hal ini jelas semakin membuktikan tesis Marx bahwa birokrasi tidak bisa netral, dia mewakili kepentingan kelas yang berkuasa (Toha, 2014) dan menjadi alat represif kekuasaan (Farazmand, 2010).  Indonesia mengalami pengalaman historis yang sangat panjang di mana birokrasi dijadikan alat dalam pelanggengan kekuasaan. Birokrasi lebih dominan memberikan layanan kepada kekuasaan (orde baru) dibandingkan melayani masyarakat. Birokrasi tidak berperan sebagai penghubung yang menjembatani kepentingan dua sisi yaitu kekuasaan dan masyarakat. Meskipun banyak mendapatkan kritik tajam, birokrasi berperan sebagai sebuah sistem yang esensial dalam tata kelola pemerintahan (Farazmand, 2010) Fakta tidak netralnya birokrasi tidak terlepas dari posisi dan tugasnya yang selalu bersinggungan dengan kamar politik. Secara profesional, tugas birokrasi melanjutkan atau melaksanakan apa yang sudah dirumuskan oleh aktor politik. Akan tetapi dalam pelaksanaan tugas profesionalnya, birokrasi berpotensi melakukan tindakan yang menyimpang yaitu masuk pada area politik kekuasaan. Terjadi politisasi birokrasi yang dilakukan oleh aktor-aktor politik. Masuknya birokrasi dalam area politik tidak selalu berupa intervensi politik namun juga secara bottom up yaitu birokrasi yang bermain politik. Kedua bentuk politisasi di atas mendorong perselingkuhan antara politik dan birokrasi yang kemudian melahirkan ketidaknetralan.   TINJAUAN TEORI Birokrasi Birokrasi merupakan organisasi yang dirancang untuk menghasilkan efektivitas, efisiensi, efektivitas  serta kompatibel dengan lingkungan saat itu. Weber kemudian mengajukan setidaknya tujuh kriteria birokrasi yaitu; adanya aturan, pembagian kerja yang baku, hierarki, rekrutmen berbasis kompetensi, impersonal/Neutral Competence, objektivitas, keputusan tertulis (Lubis & Huseini, 2018). Birokrasi dirancang untuk mengelola fungsi administratif dengan skala besar (Farazmand, 2016) yang memberikan penekanan pada aspek efisiensi, prediktabilitas, dan kontrol (Briand & Bellemare, 2016). Peran birokrasi di dalam administrasi publik sangat krusial diantaranya menciptakan stabilitas dan kontinuitas di dalam tata kelola pemerintahan, pelaksanaan kebijakan dan layanan publik (Cohan, 2018). Birokrasi terus berubah dan beradaptasi sesuai dengan perkembangan lingkungan, sosial budaya lalu mengalami modifikasi sesuai dengan kebutuhan (Motala, 2020). Modifikasi birokrasi dimulai dari kritik atas model birokrasi Weberian yang dianggap sudah ketinggalan. Berbagai macam perspektif dimunculkan seperti New Public Managemen, New Public Service, Governance sebagai upaya perbaikan atas birokrasi. Perkembangan teknologi informasi juga memberikan kontribusi atas perubahan birokrasi yang memunculkan digital birokrasi (Shovkovyy, 2024). Birokrasi akan terus mengalami perubahan desain dan bentuk sehingga mampu beradaptasi dengan tantangan baru pada sektor publik khususnya pemerintahan.   Politisasi Politisasi birokrasi sering dimaknai sebagai masuknya pertimbangan politik ke dalam birokrasi yang menggantikan kriteria prestasi (Apiah & Abdulai, 2023). Pertimbangan politik yang dimaksud bukan dalam konteks strategi untuk optimalisasi birokrasi akan tetapi lebih pada pertimbangan individu yang mengabaikan prinsip profesionalisme. Terdapat berbagai bentuk/jenis/modus politisasi birokrasi diantaranya formal politicization, functional politicization dan administrative politicization (Hustedt & Salomonsen, 2014) (Diamond, 2025). Politisasi birokrasi dapat terjadi berupa mobilisasi sumber daya birokrasi demi kepentingan politik elektoral (pemilu dan pilkada). Birokrasi dijadikan mesin pemenangan melalui program dan kegiatan yang mampu melakukan penetrasi kepada masyarakat sehingga menguntungkan salah satu kandidat. Bentuk lainnya seperti pengangkatan, mutasi, promosi dan demosi pejabat birokrasi yang tidak berbasis pada sistem merit namun lebih pada pertimbangan yang bersifat politis. Fenomena tersebut lazim terjadi sebagai kompensasi aktor politik atas kontribusi pejabat birokrasi di dalam pemilu atau pilkada. Manajemen pegawai lebih beraroma politik balas jasa dan balas dendam. Politisasi dapat menurunkan efektivitas dan efisiensi birokrasi karena birokrasi terjebak pada politik kekuasaan yang sempit.   Netralitas Netralitas atau neutrality competence merupakan salah satu prinsip kerja yang mendasar dari birokrasi. Prinsip netralitas tidak hanya dapat dirujuk dari pendapatnya Weber namun juga dari konsep pemisahan politik dan administrasi. Merujuk pada paradigma administrasi, politik dan administrasi memiliki fungsi dan areanya masing-masing (Henry & Henry, 2018). Fungsi politik lebih pada proses perumusan kebijakan sementara administrasi publik atau birokrasi proses implementasinya. Pemisahan fungsi dan area politik dan administrasi mendorong birokrasi dapat bersifat netral dalam konteks tidak terintervensi oleh kepentingan politik. Hasilnya, birokrasi baik pada implementasi kebijakan maupun pelayanan publik bekerja secara imparsial, memihak pada kepentingan publik dan didasarkan pada aturan hukum dibandingkan terpengaruh oleh dinamika politik (Srivastava, 2023).   METODOLOGI Proses pencarian literatur atau artikel dilakukan pada website Scopus dengan menggunakan dua kata kunci pencarian pada article title yaitu (1). Neutral Competence dan (2). Neutrality of Bureaucracy. Jumlah publikasi artikel berdasarkan dua kata kunci tersebut dapat dilihat pada tabel di bawah ini   Tabel C.1 Kata Kunci Pencarian Artikel   No Kata Kunci Jumlah Artikel 1 Neutral Competence 26 Artikel 2 Neutrality of Bureaucracy 6 Artikel     Artikel-artikel tersebut kemudian akan dilakukan pemetaan berdasarkan jumlah artikel beserta tahun terbit, teritori dan penulis.   HASIL DAN PEMBAHASAN Artikel Berdasarkan Jumlah dan Tahun Terbit Pemetaan artikel yang pertama didasarkan pada jumlah artikel dan tahun terbit seperti pada gambar di bawah ini   Gambar D.1: Artikel Berdasarkan Jumlah dan Tahun Terbit   Berdasarkan gambar di atas, publikasi artikel pertama kali pada tahun 1986 dengan judul The personal side of street-level bureaucrcy: Discrimination or Neutral Competence yang ditulis oleh Jhon Clayton Thomas. Sementara yang terbaru ditulis oleh Robert Roberts dengan judul Policy/Career Schedule Employment and Federal Service: Dismantling Neutral Competence. Publikasi artikel tertinggi yaitu pada tahun 2021 sebanyak empat artikel. Sementara pada kata kunci Neutrality of Bureaucracy pertama kali terbit pada tahun 2010 dengan judul Pakistani bureaucracy and political neutrality: A mutually exclusive phenomenon?.   Artikel Berdasarkan Teritorial   Gambar D.2: Artikel Berdasarkan Teritori   Jika melihat gambar di atas, Amerika Serikat menjadi negara terbanyak untuk publikasi artikel dengan kata kunci Neutral Competence dengan 14 artikel. Hal ini menunjukkan jika topik tersebut mendapatkan perhatian yang serius dari para peneliti. Sebaran negara juga sudah mewakili benua terkecuali benua Afrika, meskipun berpotensi teridentifikasi pada karagori negara undifined. Selanjutnya artikel dengan kata kunci Neutrality of Bureaucracy didominasi oleh benua Asia di mana Pakistan tertinggi dengan 3 artikel, Bangladesh, Indonesia dan Hongkong serta benua Eropa masing-masing 1 artikel. Jika kita langkukan komparasi, kata kunci Neutrality Competence lebih banyak didominasi oleh teritori negara maju sementara Neutrality of Bureaucracy muncul sebagai objek riset negara berkembang.   Artikel Berdasarkan Penulis Pemetaan publikasi artikel yang terakhir berdasarkan penulis yang memiliki perhatian terhadap topik netralitas.   Gambar D.3: Artikel Berdasarkan Jumlah dan Thun Terbit   Pada topik Neutral Competence terdapat 4 penulis dengan publikasi tertinggi masing-masing 4 artikel. Sementara pada topik Neutrality of Bureaucracy, Maryam Tanwir yang melakukan riset di Pakistan memiliki publikasi paling banyak dengan jumlah 2 artikel. Tabel di bawah ini berisi lima artikel yang menjadi sampel dari kedua kata kunci pencarian.   Tabel D.1 Sampel Artikel   No Artikel Penulis Tahun Jumlah Citasi Kata Kunci Pencarian   Civil Servants and Policymakers: Neutral or Responsive Competence? Joel D. Aberbach dan Bert A. Rockmant (Aberbach & Rockmant, 1994)   1994 79 Neutral Competence   Neutral Competence and Political Responsiveness: An Uneasy Relationship William F. West (West, 2005) 2005 55   Naïve cronyism and neutral competence: Patronage, performance, and policy agreement in executive appointments Gary E. Hollibaugh Jr (Jr, 2014) 2015 49   Administrative Politicization Or Contestability? How Political Advisers Affect Neutral Competence In Policy Processes Patrik Öhberg, Peter Munk Christiansen And Birgitta Niklasson (Öhberg et al., 2016) 2017 42   Bureaucratic Perceptions to the Politics–Bureaucracy Relations in Bangladesh: A Moral Dilemma in between Political Neutrality and Responsiveness Muhammad Sayadur Rahman (Rahman, 2014) 2014 7 Neutrality of Bureaucracy   Perdebatan antara neutral competence dengan responsive competence mewarnai diskursus tentang netralitas birokrasi. Memang ada dilema di dalam hubungan keduanya, karena tidak mudah melakukan pilihan antara neutral competence dengan tuntutan responisivitas politik (West, 2005). Kompetensi netral tidak memiliki loyalitas pribadi dan politik sementara kompetensi responsivitas menuntut agen yang loyal sekaligus kompeten untuk menjalankan agenda politik (Jr, 2014). Konsekuensi penerapan kedua kompetensi tersebut salah satunya pada pengangkatan pejabat birokrasi. Netralitas merupakan prinsip yang sangat penting dalam administrasi publik dan menjadi harapan terwujudnya birokrasi yang profesional karena berbasis pada objektivitas dan kompetensi. Sementara itu, ada satu kamar yang dianggap berseberangan dengan konsep netralitas yaitu wilayah politik. Pada konteks tersebut, netralitas mendapatkan kritik baik pada konsepnya maupun penerapannya. Kritik ditujukan pada konsep hubungan politik dan administrasi yang bersifat dikotomis sebagai embrio netralitas. Dikotomi politik dan administrasi dinilai sudah tidak relevan  (Dwiyanto, 2021) (Uwizeyimana, 2013). Justru pejabat birokrasi harus terlibat di dalam proses politik untuk mewujudkan nilai-nila publik (Alford et al., 2016). Netralitas tidak mencerminkan kenyataan, oleh karena itu politik dapat menembus batas-batas administrasi agar nilai-nilai yang dipilih oleh politisi dapat disujudkan dalam kebijakan (Aberbach & Rockmant, 1994). Oleh karena itu, konsep netralitas dengan makna terlepas dari aspek politik sangat naif dan bias dalam realitasnya, politik dan administrasi tidak mungkin dapat dipisahkan justru dapat saling melengkapi. Dengan semakin memudarnya batas politik dan administrasi, keduanya lebih dibutuhkan untuk saling saling melengkapi dibandingkan dikotomis. Kekeliruan pemisahan politik dan administrasi dimulai dari kekaburan makna kebijakan (policy) dan politik (Overeem, 2005). Batasan netralitas bukan pada ruang lingkup kebijakan akan tetapi pada dimensi politik kekuasaan. Birokrasi harus bersifat netral pada pilihan dan dukungan dalam pemenangan politik elektoral. Sementara pada kebijakan dan layan publik, birokrasi dapat berinteraksi di wilayah politik dalam mewujudkan nilai dan kepentingan publik secara optimal.   KESIMPULAN DAN SARAN Netralitas birokrasi telah menjadi perhatian di dalam perkembangan ilmu administrasi publik. Konsep netralitas yang dihasilkan dari pemisahan politik dan administrasi dinilai mulai mendapatkan kritik. Konsep netralitas bukan berarti harus terbebas dari aspek politik dalam konteks kebijakan namun pada politik kekuasaan yang sempit. Birokrasi tidak menjadi alat atau instrumen yang digunakan untuk politik kekuasaan. Birokrasi memiliki agenda politik yaitu mewujudkan kepentingan dan nilai publik secara optimal.   DAFTAR PUSTAKA Abdullah, A. (2020). Politicization of Bureaucracy in South Asia: A Comparative Study of Bangladesh, India and Sri Lanka. In South Asian Journal of Policy and Governance (SJPG) (pp. 25–40). https://www.academia.edu/download/59352977/Emotional_Violence_against_Women_in_Public_Sphere_of_Bangladesh_Mizanur_Rahman___Mohammad__Tareq_Hasan__201820190522-44746-ytau59.pdf Aberbach, J. D., & Rockmant, B. A. (1994). Civil Servants and Policymakers : Neutral or Responsive Competence ? 7(4), 461–469. Alford, J., Hartley, J., Yates, S., & Hughes, O. (2016). Into the Purple Zone: Deconstructing the Politics/Administration Distinction. American Review of Public Administration, 47(7), 752–763. https://doi.org/10.1177/0275074016638481 Apiah, D., & Abdulai, A.-G. (2023). Politicization of Bureaucracy. In Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance, Cham: Springer International Publishing, 9695–9702. Briand, L., & Bellemare, G. (2016). Modernity and Bureaucracy. In Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance, 1–6. Caiden, G. E. (1991). What Really Is Public Maladministration? Public Administration Review, 51(6), 486. https://doi.org/10.2307/976599 Cohan, U. . (2018). Legislative Oversight of Bureaucracy. In Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance, 3762–3766. Diamond, P. (2025). Advisers in Westminster systems. In Handbook of Politicization and Political Patronage, 97–113. Dwiyanto, A. (2021). Teori Administrasi Publik dan Penerapannya Di Indonesia. Gadjah Mada University Press. Farazmand, A. (2010). Bureaucracy and Democracy: A Theoretical Analysis. Public Organization Review, 10(3), 245–258. https://doi.org/10.1007/s11115-010-0137-0 Farazmand, A. (2016). Bureaucracy, bureaucratic politics, and democracy. In Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance, Cham: Springer International Publishing, 1–18. Henry, N., & Henry, N. (2018). Paradigms of Public Administration. In Public Administration and Public Affairs (Vol. 35, Issue 4, pp. 35–53). https://doi.org/10.4324/9781315530536-3 Hustedt, T., & Salomonsen, H. H. (2014). Ensuring political responsiveness: politicization mechanisms in ministerial bureaucracies. International Review of Administrative Sciences, 80(4), 746–765. https://doi.org/10.1177/0020852314533449 Hustedt, T., & Salomonsen, H. H. (2018). Revisiting neutral competence as the core normative foundation of western bureaucracy. Comparative Social Research, 33, 69–88. Jr, G. E. H. (2014). Naïve Cronyism and Neutral Competence : Patronage , Performance , and Policy Agreement in Executive Appointments. Journal of Public Administration Research and Theory, 25, 341–372. https://doi.org/10.1093/jopart/muu016 Lubis, H. S. ., & Huseini, M. (2018). Pengantar Teori Organisasi Perspektif Makro: Dari Pendekatan Klasik Hingga Post-Modern. CIGO FIA Universitas Indonesia. Motala, E. (2020). On Bureaucracy: South Africa in Transition. In The State, Education and Equity in Post-Apartheid South Africa, (pp. 203–221). Taylor & Francis. Öhberg, P., Christiansen, P. M., & Niklasson, B. (2016). ADMINISTRATIVE POLITICIZATION OR CONTESTABILITY ? HOW POLITICAL ADVISERS AFFECT NEUTRAL COMPETENCE IN POLICY PROCESSES. Public Administration. https://doi.org/10.1111/padm.12253 Overeem, P. (2005). The Value of The Dichotomy: Politics, Administration, and The Political Neutrality of Administrators. Administrative Theory & Praxis, 27(2), 311–329. https://doi.org/10.1080/10841806.2005.11029490 Rahman, M. S. (2014). Perceptions to the Politics – Bureaucracy Relations in Bangladesh : A Moral Dilemma in between Political Neutrality and Responsiveness. Asian Journal of Political Science, 22(February 2015), 37–41. https://doi.org/10.1080/02185377.2014.925407 Shovkovyy, O. (2024). Defining Electronic Bureaucracy and Bureaucratism Oleg Shovkovyy. Suranaree Journal of Social Science, 18(2). Srivastava, A. . (2023). Bureaucracy and Public Policy. In Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance, 1166–1171. Toha, M. (2014). Birokrasi Politik & Pemilihan Umum di Indonesia (Pertama). Kencana Prenandamedia Group. Uwizeyimana, D. E. (2013). The Politics-Administration Dichotomy: Was Woodrow Wilson Misunderstood or Misquoted? Journal of US-China Public Administration, 10(2), 165–173. West, W. F. (2005). Neutral Competence and Political Responsiveness : An Uneasy Relationship. The Policy Studies Journa, 33(2), 147–160.